MOYENS D'ACTION DU PARLEMENT SUR LE GOUVERNEMENT
Questions orales. Portent essentiellement sur des sujets d'intérêt local sauf pendant la période de la discussion budgétaire. Elles font l'objet des séances du mardi matin en alternance avec les séances consacrées à un ordre du jour fixé par l'assemblée. Chaque question donne lieu à une réponse du ministre interrogé, suivie éventuellement d'une 2e intervention de son auteur et d'une réplique du ministre. La Conférence des présidents décide leur inscription à l'ordre du jour ; elle organise le débat, qui ne peut donner lieu à aucun vote. L'orateur dispose de 7 minutes pour poser sa question et répliquer à la réponse du ministre. L'interpellation (à l'Assemblée nationale seulement, question orale avec débat suivie d'un vote mettant en jeu la responsabilité du gouvernement) est strictement réglementée : le député désirant interpeller le gouvernement doit en informer le Pt de l'Assemblée, en séance publique, et joindre à sa demande une motion de censure.
A l'Assemblée nationale. Sans débat : 2000-01 : 295 ; 01-02 : 268 ; 02-03 : 432 ; 03-04 : 405. Avec débat : 2000-01 : 11 ; 01-04 : 0.Au Sénat. Sans débat : 2002-03 : 264 ; 03-04 : 222. Avec débat : 2002-03 : 10 ; 03-04 : 8.
Questions écrites. Adressées aux ministres dans le but d'obtenir des éclaircissements sur des points particuliers de la législation, ou de faire préciser un aspect de la politique du gouvernement. Ce dernier dispose de 2 mois pour y répondre. Les questions écrites et les réponses des ministres sont publiées chaque semaine au Journal officiel.
A l'Assemblée nationale (questions publiées et, entre parenthèses, réponses). 1996-97 : 11 592 (8 192) ; 98-99 : 15 521 (13 721) ; 99-2000 : 16 058 (13 779) ; 00-01 : 11 568 (9 827) ; 01-02 : 7 124 (5 515) ; 02-03 : 17 427 (11 919) ; 03-04 : 22 090 (18 647).Au Sénat. 1995-96 : 5 546 (4 563) ; 96-97 : 7 951 (5 141) ; 97-98 : 7 915 (7 013) ; 98-99 : 8 132 (6 996) ; 99-2000 : 8 875 (6 980) ; 00-01 : 7 367 (6 846) ; 01-02 : 7 505 (3 585) ; 02-03 : 6 423 (5 970) ; 03-04 : 4 776 (4 092).
Questions au gouvernement (depuis 1970). Le début des séances du mardi et du mercredi après-midi leur est réservé à l'Ass. nat., et 2 jeudis après-midi par mois au Sénat ; cette séance est télévisée en direct par France 3 et LCP-AN. Chaque groupe intervient à tour de rôle jusqu'à épuisement du temps imparti, compte tenu de son effectif, par la Conférence des Pts. Ce temps comprend à la fois questions des parlementaires et réponses du gouvernement : chaque parlementaire dispose de 2 min 30 pour poser sa question, et chaque ministre de 2 min 30 pour y répondre. Le nombre de questions accordé à chaque groupe politique est fonction de son importance numérique. En 2003-04, au Sénat, 17 séances de questions d'actualité au gouvernement ; à l'Ass. nat. 62 séances (744 questions dont UMP 427, SOC 185, UDF 62, CR 62, non inscrits 8).
Commissions. Commissions permanentes : peuvent contrôler l'action du gouvernement, soit en procédant à l'audition des ministres, soit en constituant des missions d'information pour recueillir l'information nécessaire ou contrôler la pertinence d'une législation. Les missions peuvent être propres à une commission ou communes à plusieurs. Elles se concluent par le dépôt d'un rapport. Depuis le 26-3-2003, le Règlement de l'Ass. nat. prévoit la possibilité pour la Conférence des Pts de créer des missions d'information, sur proposition du Pt. 4 missions créées depuis par la Conf. des Pts : signes religieux à l'école, accompagnement de la fin de la vie, sécurité du transport aérien de voyageurs, assurance-maladie. L'Ass. nat. et le Sénat peuvent constituer des commissions d'enquête pour recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, à condition que ces faits ne donnent lieu à aucune poursuite judiciaire, ou pour examiner la gestion des services publics ou des entreprises nationales. Ces commissions d'enquête sont temporaires (6 mois au maximum). Depuis la loi du 20-7-1991, leurs auditions sont publiques (sauf décision d'appliquer le secret), et les personnes convoquées peuvent être condamnées à une peine de 2 ans de prison et une amende de 7 622,45 € en cas de non-comparution, refus de déposer ou de prêter serment. Lors de l'enquête sur les écoutes téléphoniques, Messmer (1er ministre) avait invoqué le secret de la défense nationale et aucun ministre ni haut fonctionnaire n'avait témoigné. La loi du 20-7-1991 a supprimé la distinction terminologique entre enquête et contrôle parlementaires. Les investigations sont désormais menées par des commissions d'enquête pouvant porter soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics et/ou des entreprises nationales.
Commissions d'enquête et de contrôle à l'Assemblée nationale : 1958-62 : 1 ; 62-67 : 0 ; 67-68 : 0 ; 68-73 : 2 ; 73-77 : 9 ; 78-81 : 7 ; 81-86 : 3 ; 86-88 : 1 ; 88-91 : 5 ; 92-96 : 11 (presse et audiovisuel ; aménagement de la Loire ; lutte contre la mafia ; sida ; délocalisations ; SNCF ; Crédit lyonnais ; inondations ; sectes ; immigration clandestine ; aides à l'emploi) ; 97 : 0 ; 98 : 5 (droits de l'enfant ; tribunaux de commerce ; Superphénix ; fonds publics et gestion des services publics en Corse ; 99 : 5 (Département protection sécurité ; groupes industriels, de services et financiers ; situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes ; régime étudiant de Sécurité sociale ; forces de sécurité en Corse) ; 2000 : 3 (sécurité alimentaire ; prisons françaises ; sécurité transport maritime) ; 2001 : 2 (farines animales, inondations) ; 2002 : 1 (sûreté des installations industrielles) ; 2003 : 5 (présence du loup en France, gestion des entreprises publiques, sécurité de transport maritime des produits dangereux, gestion de la compagnie Air Lib, conséquences sanitaires et sociales de la canicule) ; 2004 : 0.
Commissions d'enquête et de contrôle du Sénat (exemples) : ORTF (1967), scandale des abattoirs de La Villette (1970-71), écoutes téléphoniques (1973), naufrage de l'Amoco-Cadiz (1978), gestion financière des sociétés de télévision (1979), industrie textile (1981), sécurité publique (1982), dette extérieure (1984), fonctionnement du service des postes (1985), événements étudiants de nov. et déc. 1986 (1987), opérations financières portant sur le capital des Stés privatisées (1989), gestion d'Air France (1991), services de maintien de l'ordre et de la sécurité des personnes et des biens du min. de l'Intérieur (1991), 2e cycle de l'enseignement public du 2d degré (1991), services de l'autorité judiciaire (1991), convention d'application de l'accord de Schengen (1991), système transfusionnel français (1992), quotas laitiers (1992), juridictions administratives (1992), présence en France de Georges Habache, dirigeant du FPLP (1992), situation financière de la SNCF (1993), politique énergétique de la France (1997), régularisation d'étrangers en situation irrégulière (1997), conséquence de la réduction du temps de travail (1997), devenir des grands projets d'infrastructures terrestres (1997), situation de personnels de l'Éducation nationale, sécurité en Corse (1999), situation dans les prisons (2000), conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage (2001), délinquance des mineurs (2002), lutte contre les drogues illicites, maltraitance envers les personnes handicapées (2003).
Missions d'information communes de l'Assemblée nationale (exemples) : Sécurité sociale (1995), service national (1996), encéphalopathie spongiforme bovine (1996-97), industrie automobile en Europe, place et rôle des femmes dans la vie publique, prévention et lutte contre les exclusions, Rwanda, axe Rhin-Rhône (1997-98), délinquance financière et blanchiment des capitaux, révision des « lois de bioéthique » (1999-2000), création d'une télévision française d'information à vocation internationale (2003), conséquences économiques et sociales de la législation sur le temps de travail (2004).
Missions d'information communes du Sénat (exemples) : sur l'incendie du CES Édouard-Pailleron [1975, une instruction judiciaire ayant interdit la constitution d'une commission d'enquête ; le Sénat a dû respecter la règle du secret (comme pour les commissions)], les personnels soignants non-médecins des hôpitaux publics (1989), l'avenir du service public de La Poste et de France Télécom dans le nouveau contexte international (1990), les problèmes posés par l'immigration en France (1990), l'avenir de l'espace rural (1989-91), le déroulement et la mise en œuvre de la politique de décentralisation (1990-91), la mise en place et le fonctionnement de l'accord de Schengen (créée 1991-92), la mise en place et le fonctionnement des IUFM (1992), l'aménagement du territoire (1993-94), le fonctionnement du marché des fruits, des légumes et de l'horticulture (1993), la télévision éducative (1993), l'entrée dans la société de l'information (1997), la place et le rôle des femmes dans la vie publique (1997), le bilan de la décentralisation (1999), naufrage du navire Erika, expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises (2000), bilan de la politique de la montagne (2002), la France et les Français face à la canicule (2003), bilan et conséquences de la contamination par l'amiante (2005).
Discussion et vote du budget. La discussion budgétaire est préparée par la commission des Finances et par les autres commissions saisies pour avis. Les rapporteurs (général et spéciaux) disposent de pouvoirs permanents d'investigation et de communication des documents portant sur l'exécution des budgets votés et la gestion des entreprises nationales. Le débat est l'occasion donnée aux parlementaires d'interroger publiquement tous les ministres sur la politique générale du gouvernement.
Engagement de la responsabilité du gouvernement. Lorsque le 1er ministre engage devant l'Ass. nat. la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (après délibération du Conseil des ministres), un débat est organisé, sanctionné par un vote portant sur l'approbation du programme ou de la déclaration. Le gouvernement doit démissionner en cas de désapprobation. Dans la pratique, le gouvernement engage peu souvent sa responsabilité aussitôt après sa nomination, car c'est par le Pt de la Rép. qu'il est investi.
Déclaration de politique générale du gouvernement. A l'Ass. nat., il y a eu 29 déclarations de politique générale en application de l'art. 49, alinéa 1er de la Constitution sous la Ve République (du 8-1-1959 au 5-4-2004), dont 17 depuis juin 1975. 11-6-1975 (Chirac) ; 5-5-77 et 11-5-78 (Barre) ; 15-4-86, 15-4-87 et 9-12-87 (Chirac) ; 29-6-88 (Rocard) ; 20-11-89 (Rocard, sur la France et l'évolution de l'Europe de l'Est, vote positif) ; 16-1-91 (Rocard, sur la politique au Moyen-Orient, vote positif) ; 15-4-93 et 15-12-93 (Balladur) ; 24-5-95, 16-11-95 et 8-10-96 (Juppé) ; 19-6-97 (Jospin) ; 3-7-2002 et 5-4-04 (Raffarin). Le 1er ministre peut demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale (art. 49, alinéa 4 de la Constitution). Si le vote du Sénat est négatif, le gouvernement n'est pas obligé de démissionner.
Motion de censure. L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure qui doit être signée par un dixième des députés au moins. Seuls les votes favorables à la motion de censure sont recensés. Si elle est adoptée par la majorité des membres composant l'Assemblée, le 1er ministre doit remettre au Pt de la Rép. la démission du gouvernement. Les signataires de la motion ne peuvent en proposer plus de 2 autres au cours de la même session ordinaire, sauf en cas d'engagement de la responsabilité du gouvernement sur un texte. L'art. 49, alinéa 3, permet au gouvernement, en engageant sa responsabilité, d'adopter un texte sans discussion ni vote, à moins d'une motion de censure (majorité + 1 voix) déposée par les députés dans les 24 h à compter de la prise de parole du gouvernement en séance publique pour annoncer son intention Le vote ne peut avoir lieu que 48 h après le dépôt de la motion de censure.
Nombre de motions de censure sous la Ve République. En application de l'art. 49, alinéa 2 : 48 (du 5-5-1960 au 2-3-2004) dont : 1988-9-12 : majorité requise 286 (pour 259) ; 1989-16-5 : 289 (192) ; -6-6 : 289 (264) ; 1990-9-5 : 289 (262) ; -21-12 : 288 (218) ; 1991-17-6 : 289 (265) ; -24-10 : 289 (264) ; 1992-7-2 : 289 (261) ; -27-5 : 289 (286) ; -24-10 : 286 (261) ; 1994-13-4 : 289 (87) ; 1995-5-12 : 284 (88) ; 1996-15-6 : 289 (96) ; 1998-29-4 : 288 (253) ; 1999-25-5 : 289 (252) ; 2000 : 0 ; 01 : 0 ; 02 : 0 ; 2003-2-7 : 289 (176) ; 2004-2-3 : 289 (175) ; alinéa 3 : 46 (du 27-11-1959 au 27-7-2004) dont : Debré (1958-62) : 1 fois sur loi de finances 1960, 3 sur loi de programmation militaire. Pompidou (1962) : collectif budgétaire concernant Pierrelatte. (1967-68) : 1 seul (triple) sur pouvoirs spéciaux (ordonnances sur Sécurité sociale). Barre (août 1976/mai 1981) : 8 fois sur 4 textes (notamment loi de finances 1980). Mauroy (mai 1981/juillet 1984) : 7 fois sur 5 textes (notamment pour faire passer en 1re lecture projet de loi sur enseignement privé, abandonné par le Pt de la Rép.). Fabius (juillet 1984/mars 1986) : 4 fois sur 2 textes. Chirac (mars 1986/mai 1988) : 8 sur 7 textes. Rocard (mai 1988/mai 1991) : 28 sur 12.1989-9-10 : majorité requise 288 (159) ; -23-10 : 288 (240) ; -19-11 : 289 (284) ; -20-11 : 288 (254) ; -21-12 : 289 (265) ; Cresson (mai 1991/avril 1992) : 1991-17-6 : 289 (265) ; -18-11 : 289 (264) ; Bérégovoy (avril 1992/mars 1993) :1992-17-12 : 286 (257) ; Balladur (mars 1993/mai 1995) : 1993-30-6 : 289 (87) ; Juppé (mai 1995-juin 1997) : 1995-12-12 (réforme de la protection sociale) : 287 (94) ; 1996-26-6 (statut de France Télécom) : 289 (96) ; Jospin (juin 1997-mai 2002) : 0 ; Raffarin (depuis mai 2002) : 2003-15-2 (réforme modes de scrutin) : 288 (177) ; 2004-27-7 (libertés et responsabilités locales) : 289 (175).
Seule la motion du 5-10-1962, motivée par le projet concernant l'élection du Pt de la République au suffrage universel direct, avait permis à l'opposition de renverser le gouvernement Pompidou par 280 voix (PC 10, SFIO 43, Entente dém. 33, MRP 50, indépendants 109, UNR 3, non-inscrits 32) contre 200 (Entente dém. 4, MRP 7, Indépendants 12, UNR 173, non-inscrits 4).
Déclarations du gouvernement suivies d'un débat. En application de l'art. 132 du règlement de l'Ass. nat. au cours de la XIIe législature (2002-2007) : 14. Au Sénat : 1999-2000 : 4 ; 02-03 : 5 ; 03-04 : 7.
Pouvoir électif. Le Parlement désigne ses représentants aux assemblées parlementaires européennes (Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale, Assemblée parlementaire de l'OSCE).
Pouvoir juridictionnel. Les 2 ass., statuant par un vote identique à la majorité absolue des membres les composant, peuvent, en cas de haute trahison, mettre en accusation le Pt de la Rép. devant la Haute Cour de justice (art. 68). En cas de crimes ou de délits commis dans l'exercice de leurs fonctions, les membres du gouvernement peuvent être jugés par la Cour de justice de la Rép. (voir p. 929 b), dont 12 des 15 membres sont des parlementaires : 6 députés et 6 sénateurs (art. 68-1 et 68-2).
Sonorisation et enregistrement télévisé des débats : microphones pour le Pt, les orateurs, les membres du gouvernement et les rapporteurs des commissions. D'autres se trouvent dans les travées, à portée des députés. Ils sont reliés à des haut-parleurs dans l'hémicycle et à des diffuseurs dans le Palais-Bourbon (idem au Sénat). Caméras de télévision dans l'hémicycle et régie pour la diffusion (idem au Sénat). Les images sont réalisées par un service interne à chaque assemblée qui en est propriétaire. La loi du 30-12-1999 a prévu la création d'une chaîne parlementaire, diffusée gratuitement sur le Câble et par satellite (sur la TNT depuis 2005) ; émissions réalisées par 2 Stés de programmes indépendantes pour le Sénat (Public Sénat) et pour l'Ass. nationale.
Moyens indirects. Les membres du gouvernement ont accès à l'Assemblée nationale et au Sénat. Ils sont entendus quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister par des commissaires du gouvernement (art. 31). Le gouvernement inscrit d'office à l'ordre du jour des assemblées, dans l'ordre et aux dates qu'il a fixés, les affaires dont il demande la discussion. Le gouvernement peut demander un « vote bloqué » (art. 44), c'est-à-dire que l'Assemblée se prononce par un seul et unique vote sur l'ensemble du projet ou de la proposition de loi ou sur un groupe d'articles en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement ; pour le Pt Giscard d'Estaing, le vote bloqué devait être utilisé modérément, surtout pour les textes essentiels engageant l'avenir. Le Pt de la République, à la demande du 1er ministre ou de la majorité des députés, peut convoquer le Parlement en session extraordinaire (art. 29 et 30). A l'Assemblée nationale, le gouvernement peut faire adopter un texte en engageant sa responsabilité sur le vote de ce texte (question de confiance) ; celui-ci est considéré comme adopté si une motion de censure n'est pas déposée dans les 24 h qui suivent l'engagement de responsabilité du gouvernement (art. 49, alinéa 3) et votée à la majorité des membres composant l'Assemblée. Cette procédure a été utilisée plusieurs fois au cours de la discussion de la loi budgétaire de 1980 à l'Assemblée nationale (hiver 1979-80) ; d'après certains, cette utilisation répétée est contraire à l'esprit de la Constitution : elle aboutirait à faire adopter des dispositions budgétaires sans discussion ni vote, et à attribuer indirectement au gouvernement des pouvoirs législatifs. Le principal bénéficiaire d'une telle manœuvre serait le Sénat (n'ayant pas le droit de renverser le gouvernement, il est tenu de discuter et de voter chaque article de la loi budgétaire - sauf à la rejeter en bloc par l'adoption d'une question préalable comme en 1992 - ce qui lui confère une autorité morale supérieure à celle de l'Assemblée). L'art. 49, alinéa 3 avait déjà été utilisé en 1977 à propos de l'élection des députés à l'Assemblée européenne, mais il s'agissait d'un recours unique et exceptionnel à cette disposition constitutionnelle. Depuis 1958, aucun gouvernement n'a remis sa démission à la suite du dépôt d'une « question de confiance » (sous la IVe République, l'abus des « questions de confiance » avait favorisé l'instabilité gouvernementale et conduit à un contrôle, jugé excessif, du gouvernement par l'Assemblée nationale).
Moyens directs. Soumission de certains projets de loi à référendum (art. 11) ; dissolution de l'Assemblée nationale (art. 12) ; application de l'article 16 (pouvoirs spéciaux) ; le Parlement se réunit alors de plein droit.