DOMAINE DE L'ACTIVITÉ LÉGISLATIVE
Loi ordinaire. Matières devant être réglées par la loi (art. 34) : la loi est votée par le Parlement. La loi fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie, la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie. La loi fixe également les règles concernant : le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ; la création de catégories d'établissements publics ; les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ; les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé. La loi détermine les principes fondamentaux : de l'organisation générale de la défense nationale ; de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ; de l'enseignement ; du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; du droit du travail, du droit syndical et de la Sécurité sociale. Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État.
Ordonnances. Origine : fin du XIIe s. : 1res ordonnances (exécutoires après « enregistrement » par les parlements). 1302 (O. de Philippe le Bel) sur l'administration générale du royaume. 1539 (O. de Villers-Cotterêts, François Ier) substituant le français au latin pour les actes officiels. 1667 et 1670 (O. de Louis XIV) codifiant la procédure civile et pénale. Révolution : remplacées par les décrets du pouvoir exécutif. 1814 prises par le roi « pour l'exécution des lois et la sûreté de l'État », mais subordonnées aux lois votées par les assemblées. Le terme désigne en fait les décrets. 1830 O. de Charles X voulant modifier le régime électoral, restreindre la liberté de la presse et procéder à une nouvelle dissolution (déclenchent une révolution). IIe et IIIe Républiques : terme absent des Constitutions. 1924 à 1935 le gouvernement peut modifier les lois par décrets (« décrets-lois », via 11 lois d'habilitation). France libre : actes à valeur législative du CFLN. 1944-45 O. permettant au GPRF de légiférer en l'absence d'assemblée élue (ex. : O. du 9-8-1944 sur le rétablissement de la légalité républicaine, 4-10-1945 instituant la Sécurité sociale). IVe République : art. 13 de la Constitution de 1946 défend à l'Assemblée nationale de déléguer le droit de légiférer. 1948-17-8 loi André Marie délègue au pouvoir exécutif, sans limitation de durée, certaines matières « réglementaires par nature » (« lois-cadres », définissant les principes d'une réforme et chargeant le gouvernement de les mettre en œuvre par des décrets pouvant modifier les dispositions législatives et « lois sur les pouvoirs spéciaux », consacrant l'extension du pouvoir réglementaire) mais le Parlement peut à tout moment légiférer sur les domaines délégués, ce qui limite l'efficacité du système. 1958-3-6 loi relative aux pleins pouvoirs : gouvernement de Gaulle peut prendre pendant 6 mois par décrets baptisés ordonnances les dispositions nécessaires au redressement de la Nation. Ve République : Constitution de 1958 prévoit 5 catégories d'ordonnances. Art. 92 (abrogé 1995) : prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, habilitent le gouvernement à légiférer pendant 4 mois pour organiser les pouvoirs publics lors de la mise en place des institutions ; ont force de loi. 18 (sur 19 annoncées par la Constitution) prises (du 4-10-1958 au 4-2-1959) dont lois organiques d'application du texte constitutionnel, réforme judiciaire, organisation de la Défense. Art. 47 : si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 70 j sur un projet de loi de finances ou de 50 j sur un projet de loi de financement de la Sécurité sociale, ces derniers peuvent être mis en vigueur par ordonnances. Application : aucune. Art. 74 alinéa 1er : catégorie instituée par la réforme constitutionnelle du 28-3-2003 (organisation décentralisée de la République). Habilitation permanente pour étendre le droit applicable en métropole aux collectivités d'outre-mer régies par l'art. 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie. Doivent être ratifiées par le Parlement dans les 18 mois suivant leur publication. Application : 8 lois depuis 2003. Ordonnances prises sur le fondement de la loi d'habilitation du 8-4-1962 adoptée par référendum : mise en œuvre des déclarations gouvernementales du 19-3-1962 accompagnant les accords d'Évian. Art. 38 : adoptées suite au vote par le Parlement d'une loi d'habilitation fixant leur délai d'application et la date limite de dépôt du projet de loi de ratification. Entrent en vigueur dès publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement dans le délai fixé. Leur effet est celui des lois, mais elles sont assimilées à des règlements (donc soumises au contrôle du juge administratif) tant qu'elles n'ont pas été ratifiées. Application (de 1958 à 2004) : 50 lois d'habilitation votées soit plus de 297 ordonnances édictées : règlement des événements d'Algérie (1960 et 1961), application des traités communautaires (1964, 1966, 1969, 2000, 2001 et 2004), aménagement du statut des TOM (1966, 1976, 1977, 1979, 1982, 1985, 1989, 1991, 1992, 1996, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 et 2004), réformes économiques et sociales (1960, 1962, 1967, 1975, 1982, 1983, 1986, 1995) dont réformes de la protection sociale (juin 1967, janvier 1982, décembre 1995), redécoupage des circonscriptions électorales pour les élections législatives (1986), codification et simplification du droit (2000, 2003 et 2004). PS et PC avaient condamné le principe des ordonnances avant 1981.
Ratification des traités internationaux. Le Parlement intervient dans le domaine de la politique extérieure, en discutant et en votant les projets de loi d'autorisation de ratification des accords, conventions et traités internationaux (de paix, de commerce, qui concernent l'organisation internationale, les finances de l'État, l'état des personnes, qui modifient des dispositions de nature législative ou comportant des cessions, échanges ou adjonctions de territoires). Ces traités ne prennent effet qu'après ratification ou approbation par l'exécutif.
Révision de la Constitution. L'initiative appartient concurremment au Pt de la Rép., sur proposition du 1er ministre, et aux parlementaires. Les projets ou propositions de révision doivent être votés par les 2 assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, le projet de révision d'initiative présidentielle n'est pas présenté à référendum lorsque le Pt de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; pour être approuvé, le projet doit alors réunir la majorité des 3/5 des suffrages exprimés.
Déclaration de guerre. Elle est autorisée par le Parlement (art. 35). État de siège. Décrété en Conseil des ministres, sa prorogation au-delà de 12 jours ne peut être autorisée que par le Parlement (art. 36).
Initiative de la loi. Elle appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement (art. 39). Les initiatives du gouvernement s'appellent : projets de lois ; celles du Parlement : propositions. Le Parlement vote la loi, le Pt de la République la promulgue.
Projets de lois : concernent soit la mise en œuvre de la politique du gouvernement (projets de lois de finances, grandes orientations du gouvernement), soit l'adaptation de la législation existante sur des points particuliers. Mis au point lors de réunions interministérielles ; en cas de désaccord, l'arbitrage du 1er ministre est sollicité. Pour tous les projets (sauf projets de loi constitutionnelle), le Premier ministre est seul habilité à mettre en œuvre la procédure, ce qui implique son accord sur leur contenu. Tous les projets doivent être soumis à l'avis du Conseil d'État (voir p. 928 c), et au Conseil économique et social pour le Plan ou les projets de lois de programme à caractère économique ou social (art. 70). Après ces consultations, le Conseil des ministres peut délibérer sur le projet et en arrêter le texte définitif ; celui-ci est déposé sur le bureau de l'une ou l'autre des assemblées, au choix du gouvernement (sauf pour les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale, qui doivent être soumises en premier lieu à l'Assemblée nationale).
Propositions de lois : ne sont soumises à aucune règle de forme particulière. Sont irrecevables : celles qui ont pour conséquence d'augmenter une dépense ou de diminuer les ressources publiques, et celles qui ne relèvent pas du domaine de la loi, défini par l'art. 34 (alinéas 40 et 41). Si le bureau de l'assemblée saisie juge la proposition irrecevable, il refuse son dépôt. Sinon le gouvernement, ou tout député ou sénateur, peut soulever par la suite l'irrecevabilité au cours de la procédure (le Conseil constitutionnel a déclaré, le 20-7-1977, que l'irrecevabilité ne pouvait être invoquée directement pour la 1re fois devant lui). Depuis octobre 1995, une séance par mois est réservée, dans chaque assemblée, à l'examen de textes choisis par elle (en général des propositions de loi).
Examen et adoption des textes. Délais : lois organiques : le projet ou la proposition de loi ne peut être soumis à la délibération et au vote qu'à l'expiration d'un délai de 15 jours après son dépôt. Lois de finances : l'Ass. nat. doit se prononcer dans les 40 jours après le dépôt du projet. Le Sénat doit ensuite statuer dans les 20 jours. Les 10 derniers jours sont consacrés aux procédures de commission mixte paritaire et de navette. C'est donc dans les 70 jours après le dépôt du projet que le Parlement doit statuer. Lois de financement de la Sécurité sociale : l'Ass. nat. doit se prononcer dans les 20 jours après le dépôt du projet. Le Sénat doit ensuite statuer dans les 15 jours ; les 15 derniers jours sont consacrés aux procédures de commission mixte paritaire et de navette. C'est donc dans les 50 jours après le dépôt du projet que le Parlement doit statuer.
Examen en commission : les textes sont examinés par la commission permanente compétente de l'assemblée saisie ou par une commission spéciale. La commission saisie désigne un rapporteur qui soumet ses conclusions à ses collègues. Le rapport conclut soit à l'adoption, soit au rejet du texte [le plus souvent à l'adoption avec modifications (amendements)]. Les commissions reflétant l'importance des différents groupes parlementaires, il y a de fortes chances pour que leurs propositions et leurs amendements soient repris en séance plénière.
Inscription à l'ordre du jour : le gouvernement peut faire inscrire les textes de son choix par priorité et dans l'ordre qu'il fixe, sauf lors de la séance mensuelle réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée (voir Moyens d'action du gouvernement sur le Parlement, p. 924 c). La Conférence des présidents de chaque assemblée, qui établit chaque semaine l'ordre du jour de ses travaux, est informée des affaires inscrites ; elle peut faire des propositions sous la forme d'un ordre du jour complémentaire et de questions orales avec ou sans débat mais peut difficilement faire inscrire un texte contre la volonté du gouvernement.
Examen en séance publique : la discussion s'engage, pour les projets, sur le texte proposé par le gouvernement ; pour les propositions, sur le texte proposé par la commission saisie au fond. La discussion générale d'un projet de loi s'ouvre par l'intervention d'un représentant du gouvernement. Se succèdent ensuite le rapporteur de la commission et, le cas échéant, le(s) rapporteur(s) pour avis des commissions intéressées et les orateurs inscrits dans la discussion générale. La Conférence des présidents peut organiser la discussion générale et fixer sa durée globale. Le gouvernement peut intervenir à tout moment. La discussion par articles, qui suit, traite d'abord des amendements de suppression, puis de modification. Le gouvernement peut demander un vote global de tout ou d'une partie d'un texte. En cas d'opposition de l'assemblée à un texte de loi, le gouvernement peut faire prévaloir son point de vue de 2 façons : par la procédure du vote bloqué ou, à l'Assemblée nationale uniquement (voir Moyens d'action du gouvernement sur le Parlement, p. 924 c), en engageant sa responsabilité. Après son adoption en 1re lecture par l'assemblée saisie en premier, le texte est examiné par l'autre assemblée. En général, on procède ensuite à des navettes entre les 2 assemblées jusqu'à l'adoption par celles-ci d'un texte identique. Mais le gouvernement peut, pour mettre un terme à la navette, en cas de désaccord entre les 2 assemblées, recourir à la procédure de conciliation (art. 45) : le 1er ministre peut décider, après 2 lectures par chaque assemblée ou, quand l'urgence a été déclarée, après une seule lecture, la réunion d'une commission mixte paritaire (CMP) composée de 7 députés (plus 7 suppléants) et de 7 sénateurs (plus 7 suppléants). Il notifie sa décision aux Pts des 2 assemblées qui constituent alors la commission mixte. Si la CMP parvient à élaborer un texte, celui-ci peut être soumis par le gouvernement à l'approbation des 2 assemblées ; si le texte est voté dans les mêmes termes par celles-ci, la loi est adoptée. Parfois, le gouvernement assortit d'amendements le texte élaboré par la CMP. Si celle-ci ne parvient pas à élaborer un texte, ou si le texte qu'elle élabore n'est pas adopté dans les mêmes termes par les 2 assemblées, le gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale une nouvelle lecture du texte. Quand le texte est adopté par l'Assemblée nationale, le gouvernement le transmet au Sénat. Si celui-ci l'adopte, la procédure est terminée. Sinon, le 1er ministre peut demander à l'Assemblée nationale une dernière lecture afin de statuer définitivement. Le Conseil constitutionnel peut alors être saisi. S'il s'agit d'un projet de révision constitutionnelle, le gouvernement ne peut passer outre à l'opposition du Sénat. La navette se poursuit jusqu'à l'adoption d'un texte identique par les 2 assemblées. De même pour certaines lois organiques.
Vote. Il est personnel. Scrutins secrets : de droit pour le cas des nominations personnelles (élection du bureau, etc.). Scrutins publics. Vote à main levée : de droit en toutes matières sauf pour les désignations personnelles et lorsque le scrutin public est obligatoire ou demandé. Si le résultat du vote est douteux, l'épreuve est immédiatement renouvelée par assis et levé. Ces 2 modes de votations ont l'avantage de la simplicité et de la rapidité, mais ne permettent pas de prendre note de la façon dont ont voté chacun des membres des assemblées. Scrutin public ordinaire : la liste des parlementaires qui se sont prononcés pour ou contre, qui se sont abstenus ou qui n'ont pas pris part au vote est publiée en annexe au compte rendu officiel de la séance et figure donc au JO. Hors les cas où il est obligatoire, le scrutin public ordinaire ne peut être demandé que par le gouvernement, le Pt, un ou plusieurs présidents de groupes, la commission saisie au fond, ou encore 30 parlementaires dont la présence doit être constatée par appel nominal. Scrutin public à la tribune : organisé par décision de la Conférence des présidents lors du vote sur un projet ou une proposition de loi. Est de droit lors du vote du budget et lorsque le gouvernement demande l'approbation d'une déclaration de politique générale. Confère au scrutin une solennité particulière : tous les parlementaires sont, un par un, appelés à la tribune pour remettre leur bulletin de vote. A l'Assemblée nationale, le vote a lieu par procédé électronique, chaque député a devant lui un clavier de 3 touches : P (pour), C (contre), A (abstention). Le résultat apparaît en quelques instants sur des tableaux lumineux. Depuis le 28-9-1993, le Pt de l'Assemblée nationale a décidé de faire respecter strictement, pour tous les scrutins, la règle constitutionnelle du caractère personnel du vote. Chaque député ne peut voter qu'en son nom et, éventuellement, pour un (et un seul) de ses collègues dont il a reçu délégation. Le vote du député délégant est enregistré par la machine au moment du vote du député délégataire : celui-ci n'a pas à se déplacer. Pour certains votes importants, la date du scrutin public sur l'ensemble du texte en examen est fixée par la Conférence des présidents à un jour et à une heure favorables, ce qui permet au plus grand nombre d'y participer.
Promulgation. Une fois adoptée, la loi est transmise au secrétariat général du gouvernement. Le Pt de la République promulgue les lois dans les 15 jours qui suivent cette transmission. Toutefois, avant l'expiration de ce délai, il peut demander au Parlement une nouvelle délibération. La loi peut être soumise au Conseil constitutionnel par le Pt de la République, le 1er ministre, les Pts des 2 assemblées, ou 60 députés, ou 60 sénateurs ; le Conseil doit statuer dans un délai d'un mois (8 jours en cas d'urgence, à la demande du gouvernement). La promulgation donne force exécutoire à un texte législatif, mais ne garantit pas son application si, par exemple, le gouvernement ne prend pas les règles qui rendent le texte applicable en pratique certains des décrets d'application (de la loi Neuwirth sur la contraception promulguée en 1967 n'ont été publiés qu'en 1972 et 1973). Selon une circulaire du 1er ministre du 2-1-1993, la parution des décrets d'application doit intervenir au plus tard dans les 6 mois de l'adoption de la loi par le Parlement (en fait, 8 mois en moyenne pour la Xe législature). Certains décrets d'application ne sont pas publiés : dans le cas de la loi du 11-1-1984 sur l'intégration d'agents contractuels dans la fonction publique, le Conseil d'État dut, en 1993, prononcer une astreinte contre l'État.
Publication au Journal officiel. Indispensable pour rendre un texte opposable (lui donner une valeur juridique obligatoire). L'opposabilité intervient un jour franc après réception du Journal officiel (ou du document où l'acte est inséré) au chef-lieu d'arrondissement.
On a recensé en France, il y a peu, 150 000 textes de portée générale, dont 7 500 lois et 82 000 décrets d'application.
De 1959 à 2004, sur 2 909 lois, 1 955 (67,2 %) ont été adoptées avec texte identique après navette sans réunion de CMP (commission mixte paritaire), 599 (20,6 %) après intervention réussie de la CMP, 355 (12,2 %) après échec de la CMP, l'Ass. nationale ayant le dernier mot. Depuis 1959, 63 % des CMP ont réussi.
Dépôt des projets de loi devant le Parlement. 1959 : 103 (dont Assemblée nationale 81/Sénat 22) ; 81 : 83 (51/32) ; 82 : 125 (83/42) ; 83 : 111 (65/46) ; 84 : 111 (74/37) ; 85 : 110 (90/20) ; 86 : 75 (41/34) ; 87 : 89 (58/31) ; 88 : 64 (37/27) ; 89 : 103 (52/51) ; 90 : 94 (56/38) ; 91 : 109 (65/44) ; 92 : 92 (56/36) ; 93 : 105 (53/52) ; 94 : 110 (58/52) ; 95-96 : 93 (55/38) ; 96-97 : 104 (51/53) ; 97-98 : 91 (44/47) ; 98-99 : 95 (27/68) ; 99-2000 : 71 (30/41) ; 00-01 : 70 (35/35) ; 01-02 : 93 (20/73) ; 02-03 : 92 (55/37) ; 03-04 : 124 (81/43).
Propositions de loi déposées par les membres du Parlement. 1995-96 : 354 (dont Assemblée nationale 263/Sénat 91) ; 96-97 : 471 (378/93) ; 97-98 : 481 (322/159) ; 98-99 : 294 (211/83) ; 99-2000 : 275 (255/20) ; 2000-01 : 219 (201/18) ; 01-02 : 283 (222/61) ; 02-03 : 387 (326/61) ; 03-04 : 354 (283/71).
Amendements déposés. A l'Assemblée nationale : minimum : 711 (1962) ; maximum : 35 393 (2002-03). Évolution (amendements enregistrés et, entre parenthèses, adoptés) : 1990 : 9 910 (2 275) ; 91 : 8 503 (3 694) ; 92 : 7 969 (3 921) ; 93 : 12 187 (1 420) ; 94 : 12 499 (2 364) ; 95-96 : 11 732 (2 025) ; 96-97 : 6 358 (1 845) ; 97-98 : 10 709 (2 722) ; 98-99 : 13 835 (3 742) ; 99-2000 : 12 326 (4 182) ; 00-01 : 8 479 (3 754) ; 01-02 : 5 545 (2 406) ; 02-03 : 35 393 (3 266) ; 03-04 : 27 073 (4 186). Origine des amendements enregistrés et, entre parenthèses, adoptés (en 2003-04) : gouvernement 701 (613) ; commissions 2 780 (2 127) ; UMP 3 909 (874) ; UDF 1 014 (93) ; SOC 10 409 (348), CR 7 730 (112) ; non-inscrits 530 (19).
Au Sénat : minimum : 576 (1969) ; maximum : 10 398 (2003-04). 2001-02 : 4 443 (2 815 adoptés) ; 02-03 : 7 558 (2 537) ; 03-04 : 10 398 (3 676). Origine des amendements déposés et, entre parenthèses, adoptés (en 2003-04) : gouvernement 598 (541), commissions 2 514 (2 224), groupes 7 267 (911). Taux de reprise des amendements du Sénat par l'Assemblée nationale : 92 %.
Utilisation de la procédure du « vote bloqué ». (Voir p. 924 c). Assemblée nationale et (Sénat) : 1981 : 0 (4) ; 82 : 0 (0) ; 83 : 1 (2) ; 84 : 1 (0) ; 85 : 1 (0) ; 86 : 14 (80) dont 69 à propos du projet de loi relatif à la liberté de communication ; 87 : 22 (3) ; 88 : 7 (4) ; 89 : 9 (2) ; 90 : 23 (10) ; 91 : 33 (7) ; 92 : 10 (1) ; 93 : 12 (13) ; 94 : 8 (4) ; 95 : 2 (3) ; 96 : 3 (2) ; 97 : 2 (1) ; 99 : 5 (1) ; 2000 : (1) ; 00-01 : 2 ; 01 : (1) ; 01-02 : 1 ; 02 : (1) ; 02-03 : 2 (30) ; 03-04 : 3 (2).
Textes publiés au Journal officiel. Nombre de lois publiées au JO Lois et décrets : 1998 : 82 ; 99 : 108 ; 2000 : 80 ; 01 : 74 ; 02 : 115 ; 03 : 109 ; 04 : 89 (4 228 décrets et 16 954 arrêtés). Nombre de pages du JO Lois et décrets : 1998 : 20 360 ; 99 : 20 208 ; 2000 : 21 392 ; 01 : 21 504 ; 02 : 22 280 ; 03 : 22 880. Depuis le 2-6-2004, les textes paraissant en ligne dans le Journal officiel électronique authentifié, ont même valeur légale que les textes paraissant sur le papier (ordonnance du 2-2-2004). Certains textes ne paraissent plus qu'en ligne.