Changer de République, oui. Mais comment ?

Publié le 20 octobre 2006 par david castel

Cher(e)s ami(e)s conventionnel(le)s,

Bastien François a exposé, devant le Grand Orient de France le 14 octobre
dernier, un scénario de transition entre 5e et 6e République dans
l'hypothèse où le prochain chef de l'Etat engageait une telle réforme.

La question de la "transition" restant complexe à traiter, cette
contribution permettra de nourrir votre réflexion et de contribuer au débat.

Amitiés conventionnelles,
Julien COLLETTE

Bastien François

Communication au colloque organisé par le Grand Orient de France

Changer la République ? Changer de République ?

13 et 14 octobre 2006

Le diagnostic d’une crise profonde de la Ve République[1] est devenu presque un lieu commun à gauche, mais aussi au centre de l’échiquier politique, et de nombreux candidats – présumés, potentiels, affirmés – à l’élection présidentielle défendent le projet d’une 6^ème République, visant à changer la conception du pouvoir enchâssée dans nos institutions (nationales et locales), en décalage de plus en plus net avec les évolutions de la société française, afin de restaurer l’idée et la réalité de la représentation politique, afin de l’enrichir d’une citoyenneté plus participante, afin de mettre au cœur du politique l’idée de responsabilité.

Ces projets d’une 6^ème République sont bien souvent flous, quand ils ne se résument pas à des slogans, et témoignent fréquemment d’une méconnaissance de l’analyse comparée des systèmes politiques[2]. Mais surtout, ils n’envisagent jamais la procédure concrète par laquelle il serait possible de passer de la Ve à la 6^ème République, sauf à promettre l’organisation d’un référendum dans la foulée de l’élection présidentielle et des élections législatives qui la suivent. Un référendum venant ratifier quel projet, élaboré par qui et comment, sur quel fondement constitutionnel ?

C’est pourquoi, même s’il est bien sûr déjà possible d’imaginer très précisément ce que pourrait être cette 6^ème République[3], la question du scénario du changement constitutionnel mérite d’être posée. Une nouvelle République, oui, mais comment ? Un tel questionnement ne relève pas seulement, ou pas d’abord, de la technique constitutionnelle. Nous verrons d’ailleurs qu’en supposant même que naisse en son sein un consensus sur le nouveau régime, la gauche n’a aucune chance de pouvoir mettre en œuvre son projet de 6^ème République en respectant à la lettre le texte de la Constitution de 1958.

N’en déplaise aux puristes, les processus constituants, lorsqu’ils sont portés par une nécessité impérieuse et une véritable volonté politique soutenue, si possible en amont et en aval, par l’expression du suffrage populaire, doivent le plus souvent s’affranchir de la lettre des textes constitutionnels en vigueur, qu’il s’agisse de contourner leur « esprit » ou certaines de leurs dispositions. La Ve République n’a d’ailleurs pas dérogé à cette loi générale. La Constitution de la Ve République est née grâce à un subterfuge constitutionnel : sous couvert de réviser l’article 90 de la Constitution de la IVe République, en s’appuyant sur une procédure interrompue quelques années auparavant, la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 a confié pour un temps limité le pouvoir constituant au général de Gaulle et engagé ainsi un changement de régime, procédure légitimée in fine par le recours au référendum[4]. Les révisions constitutionnelles de 1962 et de 1969 ont été engagées, de l’avis de tous les spécialistes de droit constitutionnel, sur un fondement juridique contraire à la Constitution. Chaque fois, le peuple a eu à se prononcer, et l’Histoire ne retiendra que cela, même si l’on peut bien sûr regretter rétrospectivement l’instauration de l’élection du président de la République au suffrage universel et imputer – avec raison – au général de Gaulle un viol caractérisé de la Constitution.

« Dis-moi comment ta Constitution a été élaborée, je te dirai dans quel régime tu vis » a joliment écrit le constitutionnaliste Olivier Duhamel[5]. L’enjeu est bien là. Pour tous ceux qui voient dans la 6^ème République un puissant outil de renouveau de la démocratie française, son élaboration doit être une préfiguration du nouveau régime qu’elle cherche à instaurer, tournant radicalement le dos à la structure autoritaire et plébiscitaire du système politique actuel. Et de ce point de vue, le seul respect des dispositions de la Constitution de 1958 est non seulement insuffisant mais constitue aussi, comme on va le voir, un obstacle qu’il faudra avoir le courage politique de surmonter.

Comme chacun sait, il n’est pas facile de réviser la Constitution. Cette difficulté est normale et tient au statut particulier d’une « constitution » dans la hiérarchie des normes juridiques. Mais elle se complique lorsqu’il s’agit non pas de modifier à la marge le texte de la Constitution mais de partir de la procédure de révision que cette dernière prévoit en son article 89 pour la bouleverser de fond en combles, du moins de façon suffisamment substantielle pour que l’on puisse parler d’un changement de régime.

La principale contrainte de procédure tient à la nécessité d’un vote en termes identiques des deux assemblées parlementaires sur le projet ou la proposition de révision de la Constitution, avant que puisse être convoqué le Congrès ou organisé un référendum. Cette contrainte n’a bien évidemment pas le même sens selon que la majorité dans les deux chambres est concordante ou pas. Dans l’hypothèse où, en 2007, la gauche (éventuellement renforcée par des forces centristes favorables – mais sur quel projet ? – à une révision complète de la Constitution) serait majoritaire à l’Assemblée nationale, elle se heurterait sûrement au veto sénatorial[6]. « Quand la gauche perd tout, elle perd tout ; quand la droite perd tout, elle conserve le Sénat » a très justement résumé le constitutionnaliste Guy Carcassonne[7]. C’est d’ailleurs pourquoi le Comité consultatif pour la révision de la Constitution – dit « Comité Vedel » – a proposé, dans son rapport de 1993, qu’un projet ou qu’une proposition de révision qui n’aurait pas été voté en termes identiques après deux lectures par chaque assemblée puisse être soumis au référendum si l’une des assemblées l’avait adopté à la majorité des trois cinquièmes. Mais, le « rapport Vedel » n’a pas eu de postérité, et en l’état de notre Constitution le veto sénatorial demeure.

Autrement dit, sauf à supposer un très hypothétique consensus entre les deux chambres sur la nécessité et le contenu de la réforme constitutionnelle – consensus d’autant plus improbable que nous nous situons dans l’hypothèse d’une révision visant à changer la nature du régime –, la gauche ne peut pas emprunter la voie de l’article 89 pour essayer d’établir une 6^ème République. Pour le dire un peu plus brutalement, il faudra enfreindre les dispositions de la Constitution de la Ve République pour établir une 6^ème République, à moins de chercher à modifier au préalable l’article 89 de la Constitution pour supprimer ce veto sénatorial, ce qui suppose… l’accord du Sénat.

Si l’on ne veut pas s’arrêter à cette impossibilité, il faut donc imaginer un scénario qui, tout en « violant » la Constitution de 1958, assure une véritable légitimité à cette transgression.

Certains proposent déjà qu’au lendemain des élections présidentielle et législatives soit organisé un référendum constituant en s’appuyant, comme le fit de Gaulle en 1962 et 1969, sur l’article 11 de la Constitution. Et s’ils se défient de cette référence gaulliste, ils n’auront pas de mal à trouver une prestigieuse caution à gauche. François Mitterrand ne disait-il pas lui-même en 1988 à la revue Pouvoirs, évoquant les précédents de 1962 et 1969 qu’il avait jusqu’alors durement combattus : « L’usage [du référendum de l’article 11] établi et approuvé par le peuple peut désormais être considéré comme l’une des voies de la révision, concurremment avec l’article 89 ».

Pourtant, cette solution est la plus mauvaise, non pas pour des raisons constitutionnelles mais pour des raisons politiques. Il faut en effet tirer les conséquences de l’échec du référendum européen – « constituant » lui aussi… – de mai 2005. Parmi les multiples raisons qui expliquent cet échec, il y a sans doute le sentiment que la Constitution européenne a été imposée « d’en haut », sans concertation ni débat, par des élites « lointaines » ne disposant d’aucune légitimité à engager ce travail constituant. L’un des hérauts de la 6^ème République, Arnaud Montebourg, a d’ailleurs construit en grande partie son opposition au TCE sur l’absence d’une « véritable » Assemblée constituante européenne[8]. S’il me semble qu’il avait tort sur le fond – la procédure d’élaboration du TCE a été plus que satisfaisante du point de vue de sa légitimité démocratique en l’état de la construction de l’espace public européen[9] –, la prévention qu’il exprimait alors à l’égard d’une procédure constituante top-down, qui pouvait condenser toutes les tares supposées de l’Union européenne (opacité, poids d’une bureaucratie particulièrement élitaire, …), ne doit pas être prise à la légère. D’autant moins que, contrairement à une idée reçue, les questions constitutionnelles intéressent les Français. La manière dont ils se sont saisis du traité constitutionnel européen, pourtant d’un abord très difficile, la façon dont ils ont imposé dans tout le pays un débat vif et sans complaisance sur les conditions institutionnelles de leur avenir dans l’Europe, le caractère passionné des discussions tout au long de la campagne référendaire en sont les plus belles preuves.

Rien ne serait plus antinomique à « l’esprit » de la 6^ème République – tel qu’on peut le deviner chez ses différents promoteurs, en dépit des divergences importantes des projets qu’ils portent – qu’un référendum appelant à ratifier un texte concocté en secret durant l’été par une poignée d’experts dans le confort opaque des cabinets ministériels et dont la seule légitimité serait d’avoir reçu une imprimatur élyséenne. Au contraire, il faut prendre au mot les promoteurs actuels d’un renouveau de la démocratie en France – de Ségolène Royal à François Bayrou – qui insistent tous sur une conception plus participative de la politique ou encore sur la nécessité de ralentir le rythme de la prise de décision publique[10]. Il faut alors refuser la solution de facilité du référendum constituant à l’automne, dont on voit bien la justification – profiter d’un hypothétique « état de grâce » post-électoral – mais aussi l’inconvénient : réduire le débat constituant à l’alternative brutale du « pour » ou « contre » une nouvelle Constitution octroyée par le nouveau locataire de l’Elysée. Autrement dit, si l’ambition est bien de penser un nouveau régime, il est important de prendre son temps – après tout, nous ne sommes pas comme en 1958 sous la menace d’un coup d’Etat militaire –, d’organiser la délibération la plus large possible, de permettre aux citoyens de s’emparer pleinement de la question de leur démocratie.

Comment faire ?

La séquence électorale de 2007 ouvre de ce point de vue une réelle opportunité, car elle peut être l’occasion de donner un premier mandat populaire à celui, celle ou ceux qui voudront bien s’engager clairement devant les Français sur un programme de rénovation démocratique et sur une procédure pendant les campagnes présidentielle et législatives.

Le programme ? Le temps d’une campagne électorale n’est pas celui de l’écriture d’une nouvelle Constitution. D’autant que si la question des institutions est importante, elle ne peut résumer à elle seule les enjeux du combat électoral dont la perspective la plus immédiate est l’alternance au pouvoir. C’est en revanche le temps d’affirmer son impérieuse nécessité, et d’en convaincre la majorité – la plus large possible – des Français. Il faut alors aller à l’essentiel, poser les principes fondateurs du chantier à ouvrir. Quelles sont ses grandes lignes ? Il n’y a assurément pas consensus sur cette question aujourd’hui, même si la plupart des forces de gauche (mais pas tout le Parti socialiste) penche pour une véritable démocratie parlementaire sur le modèle européen, où le pouvoir gouvernant, qui est directement issu des élections législatives, est entièrement responsable de son action devant la représentation nationale ; un Parlement mieux armé pour prendre à bras-le-corps les défis d’une société de plus en plus complexe dans un environnement international qui pèse directement sur la vie quotidienne de tous, avec des parlementaires plus disponibles (mandat unique) et plus représentatifs (ce que devraient favoriser la limitation du cumul des mandats dans le temps et la mise en place d’un statut des élus) ; une démocratie locale qui ne se réduise pas au mille-feuille de féodalités irresponsables que nous connaissons aujourd’hui ; une Justice à la fois plus indépendante et mieux contrôlée, plaçant les citoyens au cœur du système judiciaire.

Si l’idéal serait de rassembler dès le premier tour de la présidentielle autour d’un projet « commun » – du moins dans ses grandes lignes –, ce qui n’est pas acquis à l’heure actuelle en dépit de nombreuses convergences, l’essentiel est d’abord que le plus grand nombre s’accorde sur la nécessité d’ouvrir, au lendemain de la présidentielle et des législatives, un chantier de rénovation constitutionnelle (mais pas seulement) de notre démocratie. Il n’y aura pas de 6^ème République, si le candidat ou la candidate arrivé(e) en tête au second tour ne s’est pas engagé(e) sur l’ouverture d’un tel chantier. Plus qu’un programme entièrement ficelé, c’est l’engagement sur une procédure qui compte ici.

La procédure ? Une fois gagnées la présidentielle et les législatives sur un tel programme, une fois acquise ainsi la légitimité politique pour l’engagement d’une entreprise constituante, le plus simple serait de faire sauter, pour commencer, le verrou de l’article 89. C’est là qu’il serait possible d’avoir recours au référendum de l’article 11, non pas pour proposer aux Français une Constitution clés en main, mais pour contourner – provisoirement – le veto sénatorial et organiser sur de nouvelles bases le travail constituant à venir.

Le Président ou la Présidente élu(e) pourrait ainsi organiser un premier référendum proposant de modifier les conditions de révision de la Constitution mais faisant aussi approuver clairement par les Français les grandes lignes du projet sur lequel il ou elle a été élu(e) et qui serviront de cadre au travail de ceux qui seront chargés de rédiger la future Constitution[11].

La solution serait d’une certaine façon similaire à celle choisie durant l’été 1958, l’opacité en moins et la légitimité populaire en plus.

Bien sûr, il s’agirait bien d’un « viol » de la Constitution, puisque son article 11 n’est assurément pas prévu pour modifier la Constitution – y compris les conditions de sa révision. Mais, deux élections nationales gagnées plus un référendum, n’est-ce pas suffisant pour établir la légitimité démocratique d’un chantier constitutionnel dont le produit, en tout état de cause, devra être sanctionné in fine, une nouvelle fois, par le peuple ?

Quelle forme pourrait alors prendre ce chantier constituant ? Plusieurs solutions peuvent être envisagées. Si nous faisons l’hypothèse ici que cette question a été au cœur de la séquence électorale du printemps 2007, cela signifie que les députés ont été notamment élus, dans la foulée de la présidentielle, sur un mandat constituant. On pourrait très bien imaginer dès lors que la nouvelle Assemblée nationale se voit transformée par référendum en assemblée constituante, pour un temps limité mais pas trop court (entre six mois et un an), et pour une partie de son ordre du jour (deux journées par semaine, ces journées que les parlementaires « sèchent » habituellement pour être présents dans leur circonscription).

Cette assemblée constituante, comme celles de 1945 et 1946, serait chargée d’élaborer, sous le regard et les interventions du public, un nouveau texte constitutionnel soumis ensuite aux Français. Mais comme nous ne sommes plus après-guerre, et que l’espace public a considérablement changé dans ses modes de structuration et ses ressources, on pourrait imaginer que les débats de l’Assemblée constituante (ou ceux de commissions parlementaires ad hoc) soient télévisés en direct sur la chaîne parlementaire, tout comme les auditions d’experts, de représentants de formations politiques ou d’organisations de la société civile, que tous les documents de travail soient immédiatement disponibles sur l’Internet et puissent être discutés sur ce média[12], que l’on utilise aussi tous les acquis de la réflexion actuelle sur les mécanismes d’une démocratie « dialogique »[13] et sur l’ingénierie du « débat public », ou encore que l’on mette en œuvre des techniques sophistiquées d’analyse mais aussi de construction de l’« opinion publique » – comme les « sondages délibératifs » inventés par le politologue James Fishkin[14] et presque méconnus en France. Autrement dit, nous pourrions essayer de faire à travers ce moment constituant une démonstration concrète de l’articulation possible entre démocratie représentative et démocratie participative. L’objectif est bien sûr extrêmement ambitieux – à la hauteur de ce qui est en jeu : une Constitution – mais nous disposons aujourd’hui de tous les outils intellectuels, techniques et politiques pour y arriver.

Au terme de ce long débat constituant – inédit dans cette forme en France – les Français, pleinement informés, mais plus encore acteurs de ce chantier démocratique, seraient alors appelés à se prononcer sur le texte d’une nouvelle Constitution.

Ce que nous avons essayé de montrer ici c’est que, si toutes les conditions politiques sont réunies (double victoire à la présidentielle et aux législatives, référendum pré-constituant) – ce qui est bien sûr loin d’être… gagné –, il est possible d’imaginer un grand et long moment de démocratie constituante permettant aux Français de se réapproprier leur système politique tout en contribuant à l’inventer. Car finalement, au-delà des questions d’ingénierie constitutionnelle – qui ont bien sûr leur importance –, la 6^ème République n’est pas autre chose, d’abord, que ce projet là.

[1] Je me permets de renvoyer à Bastien François, Misère de la Ve République, Paris, Denoël, 2001.

[2] Il en va ainsi des projets qui prônent l’établissement d’un régime « présidentiel ». Sur les confusions qui entachent en France, hier comme aujourd’hui, les discussions sur le « présidentialisme », voir les excellentes analyses comparatives de Philippe Lauvaux, Destins du présidentialisme, Paris, PUF, 2002. Pour un bon aperçu de la littérature internationale sur le sujet : Juan J. Linz, Arturo Valenzuela (eds), The Failure of Presidential Democracy : Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994.

[3] J’ai proposé, avec le député socialiste Arnaud Montebourg, un texte de Constitution « prête à l’emploi », non pas dans l’idée qu’il devrait ou pourrait être appliqué tel quel demain, mais afin de nourrir le débat sur des bases concrètes : La Constitution de la 6^ème République. Réconcilier les Français avec la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2005.

[4] Pour plus de détails, voir Bastien François, Naissance d’une Constitution. La Ve République, 1958-1962, Paris, Presses de Sciences Po, 1996.

[5] Le pouvoir politique en France, Paris, Seuil, Points-Essais, 5^ème éd., 2003, p. 16.

[6] Il existe un autre veto possible, plus sournois, celui dont dispose le président de la République qui peut, une fois le vote acquis devant les deux chambres, ne pas convoquer le Congrès ou un référendum, puisque la Constitution ne prévoit aucun délai entre les deux phases de la révision. C’est ainsi que Georges Pompidou, en 1973, à propos de la réduction de la durée du mandat présidentiel, et Valéry Giscard d’Estaing, en 1974, à propos de la suppléance des parlementaires, ont « abandonné » la procédure après un vote pourtant favorable des deux chambres. Jacques Chirac, comme à son habitude, a poussé plus loin cette logique du veto présidentiel en annulant quelques jours avant sa réunion (en 2000) la convocation du Congrès qu’il avait pourtant signée et qui devait approuver une réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Pour les besoins de la démonstration, nous écartons ce cas de figure qui ne prendrait de sens que si nous étions, en 2007, en situation de cohabitation.

[7] « La place de l’opposition : le syndrome français », Pouvoirs, n°85, 1998, p. 76.

[8] Arnaud Montebourg, « Vers la Constituante européenne », Le Monde, 6 janvier 2004.

[9] Bastien François, « Illusoire constituante », Le Monde, 10 janvier 2004.

[10] Voir par exemple le discours de conclusion de F. Bayrou au colloque de l’UDF « Refonder nos institutions et notre démocratie », Assemblée nationale, 16 décembre 2005.

[11] Peut-être serait-il possible de le faire sous la forme d’une série de questions précises (par exemple : « Etes-vous favorable au mandat unique pour les députés et les sénateurs ? »).

[12] Il serait bon de s’inspirer ici de la façon dont la Convention européenne a utilisé les outils proposés sur l’Internet.

[13] Voir par exemple, à propos de la façon de conduire des débats sur des controverses scientifiques dans l’espace public, Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2001.

[14] James Fishkin, Democracy and Deliberation : New Directions for Democratic Reform, London, Yale University Press, 1991 ; The Voice of the People, London, Yale University Press, 1995. Voir aussi, James Fishkin et Bruce Ackerman, Deliberation Day, London, Yale University Press, 2004.