Le remodelage des circonscriptions législatives

Dans ses Observations sur les échéances électorales à venir du 7 juillet 2005, le Conseil constitutionnel n’a pas manqué de faire observer que le dernier remodelage des circonscriptions électorales remonte à la loi du 24 novembre 1986 qui reposait sur le recensement de la population de 1982 et qu’une réforme est d’autant plus nécessaire que, depuis lors, deux recensements sont intervenus en 1990 et 1999. Pour le Conseil constitutionnel, cette situation est peu compatible avec les exigences posées par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et les articles 3 et 24 de la Constitution : l’égalité devant le suffrage est en effet quelque peu malmenée. On sait que dans ses Observations de juillet 2005, le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué qu’un « redécoupage » des circonscriptions législatives devrait intervenir avant les prochaines élections législatives et que, si ce remodelage n’était pas réalisé avant l’échéance de 2007, il devrait être effectué aussitôt après… Des parlementaires ont interrogé le Gouvernement à ce sujet. En réponse à des questions écrites de MM. Marc Francina et Léonce Déprez, le Gouvernement a récemment fait savoir (4 octobre 2005) qu’une commission de 5 membres, présidée par un Conseiller d’Etat et dans laquelle siégeaient deux professeurs de droit, un membre du corps préfectoral et un statisticien, s’était penchée sur la question ; qu’elle avait rendu un rapport et que le gouvernement avait décidé de ne pas procéder à un remodelage des circonscriptions maintenant, c’est-à-dire à moins deux ans des élections, car procéder autrement serait contraire à l’usage républicain… Il reste à remarquer que, suivant des données récentes contenues dans une réponse à une question écrite de Mme Marie-Jo Zimmermann, le ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur (11 octobre 2005) fait tout de même bien ressortir les inégalités entre les circonscriptions. Ainsi par exemple, le député de la 2e circonscription de la Lozère représente 34 374 habitants, tandis que celui de la 2e circonscription du Val-d’Oise représente 188 200 habitants soit 5,47 fois plus… Le juriste doit poser la question de légalité d’une telle situation. L’absence de réforme de la carte des circonscriptions législatives est-elle contraire au principe d’égalité devant le suffrage ? La question est difficile et me conduit à présenter deux séries d’observations à ce sujet. En premier lieu, je n’ignore pas que dans le cadre d’un contentieux électoral classique formé après l’élection d’un député déterminé, un contrôle de constitutionnalité est, en l’état du droit jurisprudentiel, impossible. On sait en effet, depuis une décision du 25 juillet 2002, A.N. Var, 6e circ. (Affaire Mme Pailler) notamment, qu’un grief tiré de l’inconstitutionnalité d’une absence de découpage est inopérant dans le cadre du contrôle exercé sur le fondement de l’article 59 de la Constitution, c’est-à-dire lorsque le juge constitutionnel intervient en sa qualité de juge de l’élection. Et comme il est évidemment exclu qu’il soit possible d’exercer sur ce point un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, il est très certainement impossible que le Conseil constitutionnel soit amené à contrôler la constitutionnalité d’un refus de découpage ou de l’absence de redécoupage des circonscriptions législatives. Mais en second lieu, il ne nous semble pas exclu qu’un contrôle de conventionnalité soit mis en œuvre dans les circonstances que l’on va brièvement exposer. En effet, dès lors qu’il est admis depuis une décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 1988, A.N. Val-d’Oise, 5e circonscription, que le juge constitutionnel, en sa qualité de juge de l’élection, apprécie la compatibilité d’un texte législatif avec un instrument international, on ne voit pas ce qui pourrait faire obstacle à ce que l’absence d’un découpage de circonscription législative soit confronté à une convention internationale. C’est sans succès, à mon avis, que serait invoquée une violation du principe d’égalité de suffrage au regard de la CEDH dès lors que ladite Convention ne comporte pas de stipulation de cette nature. En revanche, il nous semble que l’absence de découpage législatif pourrait être contestée au regard des dispositions de l’article 25, b, du Pacte international sur les droits civils et politiques qui font référence au principe d’égalité devant le suffrage, tout au moins si l’on en croit la lecture que fait de ce texte le Haut commissariat ONU aux droits de l’Homme, dans sa 57 e session du 12 juillet 1996 (point 21). De sorte que, si cette opinion est fondée, on ne voit pas comment le Conseil constitutionnel pourrait se refuser à exercer son contrôle avant le scrutin, à la suite d’un recours formé par un de ces requérants d’habitude que l’on connaît, qu’il s’agisse de M. Meyet, de M. Hauchemaille ou de M. Hoeffer, sur le fondement de la jurisprudence Delmas, Bernard, Hauchemaille et Association Déclic (V. commentaire de M. J.-E. Schoettl sous Cons. const. 22 mai 2002, Les Petites Affiches 4 juin 2002, p. 13), à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret portant convocation des électeurs… Nous attendrions avec grand intérêt sa décision sur le fond, bien que l’on puisse penser qu’il a déjà, d’une certaine manière, apporté par anticipation sa réponse en indiquant, comme on l’a rappelé plus haut, que si le découpage des circonscriptions législatives n’était pas opéré avant les futurs élections législatives, ce serait – seulement – regrettable, ce qui donne à penser que ce n’est pas nécessairement illégal…