La réforme des institutions s'impose

Par André Vallini, Député de l'Isère, Secrétaire national aux institutions au Parti socialiste


S'il n'y a, à première vue, aucun rapport, entre l'affaire Clearstream et le débat sur les institutions, la relation est pourtant évidente : cette affaire comme toutes les " affaires ", contribue à discréditer la politique, et plus exactement la démocratie. Si les abus de pouvoir ne sauraient être évités par le seul changement des institutions, et si l'éthique de comportement des responsables politiques est au moins aussi importante que les textes, une réforme institutionnelle s'impose pourtant, aujourd'hui plus que jamais. Dans ces conditions, personne ne comprendrait que la réforme institutionnelle ne soit pas au coeur du projet des socialistes pour 2007.

La dissolution de 1997, les élections régionales de 2004, le référendum de 2005, ont fait du président actuel une sorte de monarque irresponsable ne tirant jamais aucune conséquence du suffrage populaire. Et les récentes dérives institutionnelles lors de la crise du CPE (adoption par 49-3 à l'Assemblée nationale puis vote conforme du Sénat d'un amendement gouvernemental sans aucune concertation ni délibération gouvernementale, promulgation-suspension d'une loi, dessaisissement du gouvernement au profit d'un parti, annonce par l'exécutif d'une proposition de loi…) ont signé une profonde déliquescence du fonctionnement des institutions.

Après douze ans de chiraquisme, les institutions de la Vème République sont donc dans un désordre grave avec un exécutif qui concentre tous les pouvoirs sans responsabilités clairement réparties entre le président et le Premier ministre, un Parlement réduit à jouer le rôle d'une chambre d'enregistrement à coups de 49-3 à l'Assemblée nationale et de votes conformes au Sénat et un Conseil constitutionnel qui ne joue plus son rôle de régulation.

Certes, il est toujours plus facile de modifier des articles que de changer des pratiques. Et les Français attendent sans doute davantage une nouvelle façon d'exercer le pouvoir qu'une modification des textes relatifs aux pouvoirs. Mais la réforme des institutions s'impose.


Un Président vraiment responsable

Réformer le statut pénal du chef de l'Etat.

Depuis 2002, le rapport Avril qui propose de modifier les articles 67 et 68 de la Constitution n'a été suivi d'aucune réforme, en violation de la promesse de Jacques Chirac. La gauche ayant voté une réforme en juin 2001 en adoptant, à l'Assemblée nationale, une proposition de constitutionnelle modifiant l'article 68 de la Constitution, il conviendra de reprendre cette démarche inaboutie.


Rééquilibrer les pouvoirs entre le Président de la République et le Premier Ministre.

Si l'on souhaite s'orienter vers un régime vraiment parlementaire, le Premier ministre pourrait passer avec sa majorité un " contrat de majorité " avant d'engager son action et solliciter obligatoirement la confiance de l'Assemblée nationale en ayant recours à l'article 49-1 de la Constitution.
Pour agir dans la clarté et la responsabilité, le Premier Ministre pourrait aussi présenter au début de chaque session parlementaire un programme de travail qui donnerait lieu à un débat sur les grandes orientations de la politique qu'il compte suivre.
Si l'on veut renforcer davantage encore le pouvoir gouvernemental, responsable devant l'Assemblée nationale, afin de mettre celle-ci " au coeur de la vie politique ", le Premier ministre devrait aussi :
- être investi par l'Assemblée nationale avant d'être formellement nommé par le chef de l'Etat,
- représenter la France avec le président (comme en période de cohabitation) aux sommets européens,
- donner son accord à la mise en oeuvre du droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le président de la République.


Un vrai Parlement

Une nouvelle limitation du cumul des mandats

Préalable au renforcement des pouvoirs du Parlement, il s'agira de rendre incompatible le cumul d'un mandat parlementaire et la présidence d'un exécutif local.
• Le cumul dans le temps
La limitation à deux du nombre de mandats présidentiels successifs, (retenue également par l'UMP), nécessite une révision de l'article 6 de la Constitution.
La limitation à trois mandats parlementaires successifs nécessite une révision de l'article 25 de la Constitution.


De nouveaux pouvoirs pour le Parlement
• La maîtrise de l'ordre du jour
La notion de retour du Parlement à la " pleine maîtrise " de son ordre du jour priverait le gouvernement de sa capacité à fixer le rythme de ses réformes.
On pourrait se limiter à doubler les séances mensuelles réservées à l'initiative parlementaire et prévoir aussi une concertation plus en amont sur le programme prévisionnel de travail du Parlement afin d'obliger les ministres à présenter publiquement leurs programmes de réforme.

• L'allègement du parlementarisme rationalisé
La suppression du vote bloqué et de l'article 49-3 sont des propositions récurrentes présentées par les programmes socialistes depuis plus de quinze ans. Il convient toutefois de rappeler qu'il a été fait un usage très modéré du vote bloqué de 1997 à 2002 et qu'un gouvernement de coalition a gouverné cinq années sans jamais recourir à la procédure de l'article 49-3.
Sur le recours aux ordonnances en raison de l'abus qui en est fait depuis 2002, il faut envisager une majorité qualifiée pour autoriser le gouvernement à utiliser l'article 38 de la Constitution.

• L'augmentation du nombre des commissions permanentes
Il faudrait conférer aux commissions permanentes, dont le nombre devrait être augmenté en révisant l'article 43 de la Constitution, les mêmes prérogatives et les mêmes compétences que celles des actuelles commissions d'enquête. Cela permettrait à chaque commission de convoquer à tout moment les ministres, comme l'ensemble des responsables publics.

• La rénovation de la procédure parlementaire
La procédure législative doit être rénovée, recentrée sur le travail en commission et allégée afin de permettre au Parlement de mieux contrôler les organismes de l'Etat et d'évaluer les politiques publiques.
Pour développer la capacité d'expression politique du Parlement, ce dernier pourrait être autorisé à voter des résolutions ne mettant pas en cause la responsabilité du gouvernement mais lui permettant de prendre position sur des questions de politique générale ou de politique internationale.

• La reconnaissance de la fonction d'évaluation de la loi
Trop souvent, l'application de la loi est paralysée par l'absence de publication de décret d'application. La volonté du Parlement est ainsi bafouée, et l'effet sur les citoyens des lois non appliquées est désastreux. La fonction d'évaluation et de contrôle de l'exécution des lois n'est pas suffisamment développée.

• Des droits nouveaux pour l'opposition
Un statut devra être élaboré avec les éléments suivants :
- le droit d'obtenir la création d'une commission d'enquête par session
- le partage à parité entre la majorité et l'opposition, des séances mensuelles réservées à l'initiative parlementaire à l'Assemblée nationale comme au Sénat,
- l'attribution de responsabilités comme la présidence de délégations parlementaires ou les fonctions (à créer) de corapporteur général pour la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
Par ailleurs, les modalités des questions d'actualité devraient être revues afin de retrouver à ce mode de contrôle parlementaire utilité et dignité.


La réforme du mode de scrutin à l'Assemblée nationale

• Election des députés à la proportionnelle
Le ratio en vigueur dans la plupart des démocraties est de un député pour 100 000 habitants ce qui conduirait, pour la France peuplée de 62 millions d'habitants, à augmenter le nombre de députés à 620. Devant le risque d'une telle mesure au regard de l'opinion publique, il est possible de maintenir le scrutin majoritaire à deux tours pour 499 sièges, et d'introduire l'élection de 78 députés à la proportionnelle de liste dans un cadre interrégional.

• Le redécoupage des circonscriptions
Si le schéma ci-dessus était retenu, l'élection de 499 députés au lieu de 577 au scrutin majoritaire entraînerait un redécoupage des circonscriptions.


Une réforme du Sénat, pour le rendre plus représentatif des territoires

• Un " Bundesrat à la française "
Certains veulent faire du Sénat un " Bundesrat à la française ", avec moitié de membres de droits (présidents de régions, de conseils généraux, de collectivités d'outre-mer et maires des villes de plus de 100 000 habitants) et pour moitié (entre 120 et 180) élus par les seuls maires dans un cadre régional.
Limiter le Sénat à une chambre des grands élus pourrait à terme le cantonner à ne s'occuper que des questions relatives aux collectivités territoriales.
La réforme du corps électoral du Sénat devra :
- prendre en compte les réalités démographiques et la structure réelle des collectivités locales (communes, départements, régions et intercommunalités, dès lors qu'elles seront élues au suffrage universel),
- revenir à l'élection à la proportionnelle à partir de trois sièges,
- déterminer le nombre de délégués sénatoriaux sur la base de 1 pour 100 habitants et prévoir leur désignation à la proportionnelle du conseil municipal, pour mieux représenter le poids des populations.